俄罗斯林业管理体制改革经验与启示

[发布时间:20070425]

据资源网2007年4月25日报道：本文简要介绍了俄罗斯森林法修改前森林资源的所有制结构和林业管理体制,概述了普京政权成立后频繁进行的机构改革和森林法的修改使林业发生的一系列变革,以及林业面临的问题和挑战。

    1　森林资源

    俄罗斯森林面积约8. 5亿hm2 ,占国土面积的50.4%;立木蓄积量约820亿m3 ,约占世界总量的1 /4;每公顷森林蓄积量为105 m3 ,每公顷生物量为56 t;人均占有森林面积5. 8 hm2。俄大部分森林是自然生长的,人工林只有1 730 万hm2 ,约占森林总面积的2.0% 。俄罗斯的森林资源主要由针叶林、软阔叶林和硬阔叶林组成,其中针叶林无论在面积还是蓄积上都占有绝对的优势。森林资源主要分布在亚洲,且多为成、过熟林。珍贵树种主要集中在远东地区,而且该地区也是单位面积蓄积量最高的地区。

    2　森林所有制结构

    俄罗斯的森林资源包括联邦森林资产和非联邦资产的森林 。1997 年《俄罗斯联邦森林法》规定,联邦森林资产包括除国防用地和居民区以外的所有森林,以及联邦森林资产范围内的无林地和非林地;非联邦资产的森林即位于国防用地上的森林和城市居民区的森林(城市林) 。联邦森林资产和非联邦资产的森林不包括农业用地、交通用地(铁路、公路) 、居民区用地(别墅等城市森林除外) 、水利用地及其他用地上的乔灌木。

    森林法还规定,联邦森林资产和非联邦森林资产中位于国防用地上的森林都属于国家所有。位于城市居民区用地上的森林,其所有权可根据联邦法律加以确定。位于公民和法人的土地上的乔灌木,如果联邦法律没有其他规定,则归该公民和法人所有。

    根据上述森林法的原则精神,俄罗斯的森林基本上都属于国家所有。按森林所有制划分,森林面积的94%归俄罗斯联邦林务局管理;集体农庄、国营农场和其他农业组织占4%;国家自然委员会的禁伐区占1%;其他各部委占1%。

    20世纪90年代,俄罗斯森林工业与其他工业部门一样,迅速实现了私有化,但森林资源至今仍为国家所有。

    3　林业管理体制改革及存在的问题

    3. 1　改革前

    俄罗斯林业传统上一直分为两大部分,即营林业和森林工业。营林业的主要任务是从事森林的经营管理和造林更新及森林抚育。森林工业则包括木材采运、木材加工、家具工业、林产化工和制浆造纸。

    前苏联解体后,俄罗斯林业实行3级管理体制:俄罗斯联邦林务局———中央单位;设在联邦各主体土地上的林业管理局———派出单位;联邦林场———基层单位。截至2000 年5 月,俄罗斯联邦林务局所属的地方林业管理局共有83个,其中属于共和国的有20个,属于各边疆区及各州的有63个;林场有1 800个,平均面积60. 8万hm2。此外,还有林务局所属的国家公园33个,总面积673. 4万hm2。林务局还建有航空护林防火、森林病虫害防治、森林经理及林业科研教育等机构。

    俄罗斯联邦林务局作为联邦林业的主管部门,对自然资源的利用、安全、保护和再生产进行管理。联邦林务局可直接执行政府授予的权力,也可通过其派出单位———位于联邦各主体土地上的林业管理局及林场执行该权力。

    国家管理联邦森林的基本原则是:“实现国家在联邦森林资产利用、安全和保护以及森林再生产领域的管理职能,不能同时进行主伐并加工所得木材。”但是,联邦林场可进行适当的林业经营活动,以体现其在联邦森林资产利用、安全、保护和森林再生产领域的国家管理职能。联邦所属的国家公园具有和联邦林场同样的权力 。

    联邦林务局及其派出单位和国家公园的开支由联邦预算拨付,预算项目包括建筑物和设备大修、森林保护和防火、病虫害防治、林道修建、种子事业、森林监测、森林资源清查、森林经理、林业科学研究、防护林、林业培训、森林公安和保护的基建投资及林业社会环境大发展等。森林再生产的费用由联邦各主体的预算拨付。

    3. 2　改革后

    2000年3月,普京执政后,开始对中央集权的行政机构进行改革。同年5月17日的普京总统令,撤消了负责全国林业工作的独立建制的联邦林务局,把林业管理职能划归自然资源部。

    2004年,普京总统再次对联邦政府的行政机构进行改革:一是将行政机构按职能进行重新改编;二是从财政的观点出发对行政机构进行全面的重新认识,其意图是形成经济效益良好的行政机构。

    此次改革后,自然资源部仍然负责全国林业行政工作,在自然资源部下面设立了联邦林务局和自然资源利用监督局,按照林业政策的制定、政策的执行和法律监督这3种职能形成了林业管理的新格局。

    职能分工:自然资源部负责联邦自然资源政策和法令的制定;联邦林务局负责有关林业领域的联邦政策及法令的执行;监督局承担法律监督责任,包括对森林在内的自然资源的利用和自然保护区管理等与环境保护有关的法令、法规的遵守情况进行监督。

    截至2005年2月底,林业管理部门的机构设置为:自然资源部下设联邦林务局;作为联邦林务局的派出机构,在各联邦主体设置了地方林管局;在哈巴罗夫斯克地区设立了哈巴罗夫斯克分局。监督部门的机构设置为:自然资源部下设联邦自然资源利用监督局,在远东地区设置远东管区监督局,其下又设有哈巴罗夫斯克分所。

    3. 3　存在的问题

    俄罗斯此次林业机构改革是在没有充分的准备和讨论的情况下进行的,因此造成了很大混乱,而且新机构成立后,没有配备足够的人员。由于各机构的职能分工还不明确,新的机构还不能正常发挥作用。林务局哈巴罗夫斯克分局在2005年2月末,还没有正式任命分局长,机构陷于群龙无首的状态。远东管区监督局仅有40人,要监督远东这一辽阔地区的各种自然资源的利用及环境保护,显得力量过于微弱。

    最令人关注的是森林管理的基层单位———林场。林场以前担负着森林更新、间伐、防火等实际作业和管理的双重职能,但现在提出的改革方向是将森林更新、间伐、防火等实际作业完全委托给具有采伐权的企业,林场改为纯管理职能的机构。对于没有准备的林场来说也是一次冲击。人们十分担心,这样会造成进一步的混乱和森林管理能力的削弱。

    4　林业收入与分配使用

    俄罗斯联邦森林的利用是有偿的。根据现行森林法,国家以森林税和租赁费的方式向利用者收取利用费。森林税是联邦森林短期利用应缴纳的费用;租赁费是租赁联邦森林资产应付的费用。森林租赁的方式主要为长期租赁和短期利用,租赁期为1～49年和1～5年。

    现行森林法还规定,所有的森林利用活动都应缴纳林业税,但是,林场进行间伐和其他林业经营活动所得的木材,森林经理工作中所伐的木材,为林业经营而进行科学研究和设计工作所伐的木材以及林场进行次要林产品利用和副业利用时所得的木材不必缴纳林业税。

    俄罗斯森林税收的95%来自立木销售,但是近年来,由于可采资源的减少(针叶树可采资源减少了21%,阔叶树减少了12% ) ,同时也由于地方征税体制不健全、征税不彻底等原因,森林税收急剧减少。

    联邦政府为提高与森林相关的国家税收总额, 2001年对林业税和森林利用税进行了调整,制定了立木销售最低价,同时也制定了一些优惠政策,如:对间伐材和腐朽木的采伐可从最低销售价中扣除50%; 对其他林分改造采伐可扣除30%;对以保护及游憩利用为目的的森林,为维持其机能而进行的择伐等有关收入不作为课税对象。

    根据修订后的森林税方案,森林税只在采伐时才被征收,税率因地区、树种、品质径级等有所不同,而且采伐企业在森林税的基础上还必须交纳长期或短期的森林利用税。

    与森林利用相关的税收包括按短期协定征收的“立木款”及“单位面积森林利用税”和根据长期合同转让的“采伐权”收入。这些收入按照4∶6的比例上缴给联邦政府和联邦各主体。

    5　林业面临的问题

    5. 1　森林法修改把林业整体利益遗忘

    俄罗斯森林法的修改工作从2003年开始至2004年已经持续进行了2年,新森林法修订稿已超过20多稿。新森林法修改工作由经济发展和贸易部主持,吸收一批专家参加,他们多数不懂林业,使森林法的修改走向极端。

    例如,在森林租赁开始后经过15年就可以买入,逐步把联邦森林归私人所有;对森林的承租者只根据投标价格来决定,谁出的钱最多就租给谁,即使不是俄罗斯公民也可以承租;对承租森林的利用不要求开具采伐许可证,不加以监督干预。森林法的修改遗忘了林业的整体利益。这样的森林法一旦付诸实施,带动林业改革,其后果将是破坏性的。

    森林是国有财产,是俄罗斯联邦的一种重要财富,是不能过于自由化处置的。新森林法遭到众多学界权威、林学家、林业工作者、联邦主体和民间团体等社会各界的强烈批评和反对。普京总统也明确表态,不支持森林私有化,建议国家杜马不要通过这样的森林法,但尽管如此, 2005年4月22日俄罗斯国家杜马仍然通过了新森林法修订稿头读。

    5. 2　森林经营亟待改进

    俄罗斯把森林资源划分为3类:一类林主要发挥防护功能和社会功能;二类林为多功能目标林,但开展主伐利用;三类林着重于木材资源生产功能的发挥。1998年时,一类林约占18. 7%,二类林占7. 5% ,三类林占73. 8%。森林资源的现况是已纳入生产的三类林开发过度,大径资源基本枯竭;而一类林里的成、过熟林木聚集过多,其结果必然会破坏生态稳定性,降低资源的商业价值,导致卫生状况恶化,从而诱发森林病虫害。俄罗斯少数地区和大城市周围的森林均被划为一类林,这类森林完全禁止主伐,并已有50年未进行采伐更新。目前,俄罗斯一类林的状况已陷入危机,亟需进行改造。

    5. 3　森林工业振兴必须与林业相结合

    苏联解体前,俄罗斯一直是林业强国,但现在俄罗斯已不再是世界林产品市场的重要角色,唯独保留着世界原木出口领先的位置,国际市场上1 /4的原木是由俄罗斯供应的。10年来,俄罗斯木材综合加工业萎缩了2 /3 。其林产业具有创造产值1 000亿美元的潜能,但现在只发挥了其能力的7%～10%。

    俄罗斯已开发森林的资源潜力在数量上并不小,其弱势是质量差,而资源质量的高低决定俄罗斯森林工业的竞争力和是否有利可图。俄罗斯林业长期片面地开发大径资源,使优质大中径木材资源已基本耗尽,而木材加工业依然以利用大径材的制材业为主,这就导致了森林工业发展落后。因此,要振兴森林工业必须与林业相结合,改变工业发展方向,由利用大径材为主转向利用小径材,特别是要发展制浆造纸工业,只有这样才有可能为改造森林、改善森林和提升林业创造前提。同时,必须改革低效的管理系统,更新陈旧的生产设备和基础设施,加大对森林工业的投资力度,以提高森林工业自身的竞争能力。

    5. 4　森工企业私有化产生的负面影响

    目前全俄森工系统现有1. 8万余家企业,其中大中型企业约3 000家。森工企业基本上已经私有化,大中型企业私有化率达96%。家具、胶合板、制材、制浆造纸企业完全实现了私有化,木材采运企业90%实现了私有化。

    私有化在扩大企业自主权、提高责任心和开拓产品多样性等方面均起到了积极作用,但确实也产生了一些负面影响。例如:不考虑森工与林业的结合;不考虑森林工业的特殊性,破坏了部门的稳定性;企业间生产、技术、工艺与合作关系遭到破坏;部门间平衡关系消失;产品出口的调节体系失效,价格政策不协调,相当大部分产品出口实施倾销价格;没有统一的投资政策;很大一部分企业技术装备陈旧落后。为摆脱消极后果,也为整顿和理顺森工综合体,全俄于1994～1995年组建了47家控股公司。但终究未能解决经济改革时期企业面临的种种问题。

    6　启示

    迄今,俄罗斯林业仍处在改革调整的动荡之中,国家的林业政策尚未明确。普京总统反对森林私有化,同时林业管理体制也不能回到原来的模式。俄罗斯林业何去何从,还有待进一步观望。俄罗斯林业改革给我们的启示有以下几点:

    (1)森林法修改应多听取林业专家的意见,吸收社会各界广泛参与,以避免林业决策走上极端。

    (2)林业机构改革要做好充分的调研和准备,以避免林业管理出现混乱及林业管理职能被削弱。

    (3)按职能改革林业管理机构,使森林的所有权和经营权分离。森林资源仍为国家所有,森林的经营与利用在政府的监督管理下由企业承担。

    (4)森林资源必须开展合理而有效地经营管理和利用,使森林资源在可持续发展的前提下,既满足生态需要,又能为国家创造财富。