中俄水资源管理的法律比较研究
[摘要]： 本文通过介绍俄罗斯的可持续水资源管理体制以及流域统一水管理体系，对这种管理体制下的俄罗斯水管理法规及战略目标和立法现状进行分析，对中俄两国的水资源管理及立法的异同进行了对比研究，在比较研究的基础上对我国的水资源管理体制立法进行重新审视，并提出一些建议，从中得出了值得我国水资源管理借鉴的经验。如：（1）水权制度（2）反对用水方面的垄断（3）“水籍簿”工程（4）流域一体化管理（5）供水和污水处理一体化管理
[关键词]：水资源管理 法律比较 中俄
水资源是一种既具有经济价值又具有生态价值的极为宝贵的一种自然资源，具有基础性和不可替代的作用。伴随着21世纪的到来，中国人口增加和经济的发展，使水资源的需求呈现出迅猛增长的趋势，供需矛盾日益尖锐。因此，如何解决中国的水资源问题愈发重要。俄罗斯近几年来制定了可持续性水管理方针，水资源保护日益受到重视。水资源保护是今后一段时间中俄两国共同面对的突出问题。水资源要以管理为基础，在水资源保护对策与实践方面，我国很多地区还没有认识到其重要性，而俄罗斯的水资源开始程度较高，管理水平也很高，有许多值得我国借鉴的经验。
俄罗斯的水资源开发程度较高，水工建设水平堪称世界一流，水资源的使用由联邦、州、区和地方分别联系进行经营和管理。特别是1995年在原有的水资源管理的法律法规的基础上修订并通过了《俄罗斯联邦水法》为开发、利用和保护江河、湖泽及地下水层奠定了更趋完善和系统的法制基础。在此基础上，俄联邦和各州、区又制定了一些相关的法律法规和政策，以实施对水资源的有效管理。
一． 俄罗斯的水资源管理体制
（一）水资源管理概况
俄罗斯水资源由联邦、州、区和地方分别或联合进行经营和管理．在当前俄罗斯向市场经济过渡的情况下，其用水管理有其自身的特点：用水的经济机制日益突出，用经济手段管理用水的方式不断发展，用水采取收费制，过去那种行政命令式的做法已逐步被淘汰；联邦水管理机构、州、区水管理机构，以及某些地方的自建自管机构需要相互协作，共同发展，在用水管理方面逐步走向签约、订合同的方式；地方自管机构的作用不容忽视，供水用水中的民主化倾向有所显现，水问题的社会性越来越明显；继1992年在巴西召开联合国环境与发展国际会议之后，俄罗斯提出了可持续用水的原则，即要使用水不仅满足当前的需要，还要满足今后社会各方面的需要，而且能够达到卫生、生态和技术方面的要求，这一原则已成为俄罗斯各水利主管机构的目标．
1．一般用水和特殊用水
俄罗斯实行用水许可制度．《俄罗斯联邦水法》规定，俄罗斯公民和法人开发利用江河湖泽和地下水体时，如不需要修建工程设施，不使用技术工具和设备(即一般用水)，则可不申办用水许可证．如需修建工程设施，使用技术工具和设备(即特殊用水)，则需办理用水许可证后方可取用。 为了满足国家和市政的一些需要，可以按照俄联邦政府的决议，将属于俄联邦所有的水体提供某些特殊使用；也可以按照各州、区行政管理机构的决议将属于俄罗斯各州、区所有的水体提供特殊使用．在将水体提供特殊使用的决议中，应当指出使用水体的目的和基本条件．将水体提供特殊使用的办法由俄联邦政府规定．
2．水资源的调整与分配
属于俄联邦所有的江河湖泽等水体的水资源由俄联邦进行调整和分配，由俄联邦规定各州、区使用属俄联邦所有的水体的用水配额(需水量和排放量)，俄联邦各州、区按照其所得到的联邦所属水体的用水配额和州区水体本身的用水限额，向用水户和法人分配用水额度(包括需水量和排放量)。在水资源的调配和使用上主张全流域“一盘棋”，不仅要考虑行政区划，而且要考虑水资源的自然地理分区，将江河流域视为一个整体进行一体化管理．
3．反对用水方面的垄断
俄联邦水法和各州、区的水法都规定，严禁用水户对水源采取垄断和不正当竞争的活动和行为，严禁国家政府部门通过决议或采取行动对用水进行垄断和歧视或偏袒一部分用水户．如果有些用水许可证和使用水体的契约有可能导致垄断用水，从而给其他用水户的用水权利和合法权益带来重大损失，则要按规定将用水许可证或契约注销或宣布其无效．
4．水 费
俄罗斯运用经济手段调节使用江河湖泽和地下含水层等水体的最基本的原则是用水付费，并通过俄联邦法律和相关法规明确水费的征收主体、征收对象、交纳办法及其最高费用幅度，各州、区和加盟共和国根据本地区的具体情况制定具体的收费标准．从水体取水灌地的费用和使用散落水体的费用，按俄联邦土地收费法律规定征收． 用于水体恢复与保护的另外两个收费项目，一是向水体排放的污水中有关物质含量的超标费；二是向水体排放污水水质标准超过规定限度的费用．对向水体排放有害物质含量超过规定标准的污水，以及质量合格但数量超过规定限度的污水，规定较高的收费标准．需要强调的是，俄罗斯实行供水和污水处理一体化管理．目前，全俄供水实施企业化管理并实现部分私有化．各供水公司根据有关法律法规保障企业和城镇生活用水，依法收取水费．水费中包括了用水费和污水处理费，供水企业要负责城市废污水的处理，实行达标排放．
5． “水籍簿”的重要作用
俄罗斯水资源管理的特色之一是“水籍簿”工程．“水籍簿”是俄罗斯的一部对全国水资源及其分布进行普查登记和对用水数量进行长期如实记载，并对水质情况进行详细测定和分析的巨大系统工程，由莫斯科一家专业机构长期组织编纂．这部庞大的资料工程将水资源按照俄罗斯的行政区划，即按共和国、边区、州、区、直辖市等的地理分布来调查、统计和登录．“水籍簿”用计算机管理，检索和查询非常方便．像“水籍簿”这样一部全国性的水资源及用水情况的普查、统计和登录工程，对了解全国的水资源家底及对用水实施有效管理起到了极其重要的作用。
（二）流域统一水管理体系
流域统一水管理体系
俄罗斯的水政策还体现在：从流域是统一的水管理体系的立场出发，全面解决各种供水问题，以便取得最大的实际效益。
俄罗斯水管理体系构想基于下述考虑：
(1)流域的社会--生态--经济体系中最活跃的是水，水能反映该体系中的任何变化，同时它又是整个体系的支柱。
(2)流域的水管理体系所管理的总目标为：在流域社会--生态--经济体系运作中，保证用水的合理性、稳定性，以达水资源的生态安全和可持续性。
(3)管理工作要建立在不断完善法制基础、行政经济杠杆、督促检查、逐步下放权力上，以使其对国家和各级水管理部门以及用水单位起积极推动作用，使整个水管理工作分阶段地进入可持续用水的稳定模式。
二．俄罗斯的水管理法规
（一）俄罗斯联邦水法
《俄罗斯联邦水法》是指导整个俄联邦水资源立法体系的一部基本法。它明确规定了俄联邦范围内水资源的归属、水资源的开发利用、与土地开发利用和保护有关的水资源管理和保护等事物，并参照劳工、行政、刑事及民事等法令法规确定了触犯水法应承单的有关责任。立法目的促进水资源安全有效使用，使用水不对生态环境造成破坏，保证水资源的可持续利用。《俄罗斯联邦水法》重视与相关法规的有机结合，强调生态利益与经济利益的相互关系及人类的生存环境与条件，明确了俄罗斯联邦内水体的归属权，划分出国家、地方政府与私人拥有水体所有权的范围，首次提出了用水许可证问题，并按照不同的用水形式和经济活动的不同阶段制定了相应的法律要求及其实现它们的相应措施，规定国家对水体的开发、利用及保护实行统一管理。
（二）俄罗斯水资源管理的战略目标
俄罗斯水管理战略目标主要包括以下几方面：
（1）在保证可持续用水的基础上，为人民和经济建设部门提供可靠的优质用水；
（2）恢复并保持水源地（江、河、湖、库及以地下含水层等）的生态安全，保证水资源的蕴藏量及质量；
（3）保护人民生活和经济部门的生产免受不良水质的危害和影响。
三． 中国水资源管理体制及立法现状
（一）水资源管理体制及存在的问题
《水法》第9条规定,国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。具体内容包括:国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作;国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,协同国务院水行政主管部门,负责有关的水资源管理工作;县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门,按照同级人民政府规定的职责分工,负责有关的水资源管理工作。《水污染防治法》第4条也做出了相似的规定。按照这种管理体制,应当是以流域统一管理为主,部门管理和行政区域管理为辅。然而,水资源管理的实践中却长期割裂水环境的整体性和水资源的自然联系,形成了国家与地方条块分割,以流域各行政区域管理为主,各有关管理部门各自为政,“多龙管水、多龙治水”的分割管理状态。现在,要对这一体制进行改革,关键的问题是如何在运行机制上协调好,不必重复结构设置。借鉴俄罗斯的经验，水利部门和环保部门以及其他部门的职责及工作分工。水利部门应该对水资源的质和量进行统一管理,环保部门依据多部门提出的排污口处的限制排污总量意见,对陆上区域范围类的污染源进行管理,即“水利部门不上岸,环保部门不下水”。但部门之间都应遵守法律、法规的同时加强协作,部门规划应符合国家的总体规划的要求以及多部门联合作出的规划要求。
（三）水资源管理的立法现状及存在的问题
中国的陆地水资源总量丰富,但人均量少,且在时空分布上极不均匀,是水资源相对短缺和水、旱灾害频仍的国家。加强对水资源的管理,保护和合理开发利用水资源,防治水害,是国家可持续发展的基本要求之一,关系到中华民族的未来。为了合理开发利用和保护水资源,防治水害,充分发挥水资源的综合效益,适应国民经济的发展和人民生活的需要,全国人大常委会于1988年制定公布了《水法》。根据《水法》,国务院先后制定了《河道管理条例》(1988年)、《防汛条例》(1991年)、《取水许可制度实施办法》(1993年)等行政法规。综合各有关法律、法规,我国水资源保护的法律措施主要包括以下几个方面:关于水资源保护的基本原则有:水资源国家所有原则;全面规划、综合利用的原则;节约用水原则。由于水是基本环境要素之一,与其他环境有密不可分的联系。水资源的开发利用和管理保护涉及到生活的方方面面。为了有效保护水资源,必须采取综合性措施。
《水法》规定的综合措施:一是保护自然植被,种树种草,涵养水源,防止水土流失,改善生态环境;二是加强水污染防治工作,保护和改善水质;三是实行计划用水,厉行节约用水,提高水的重复利用率;四是在开发、利用、保护、管理水资源,防治水害,节约用水和进行有关的科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。为了确保水资源的合理开发利用,法律规定了下列措施:对水资源进行综合科学考察和调查评价,对水资源开发利用实行统一规划、开发利用水资源应遵循的原则、水能资源的开发利用、水运资源的开发与保护和水工程建设项目的管理以及关于水、水域和水工程的保护的规定。如:水道的保护、地下水的保护、水域的保护、水工程的保护。为了保护水资源,还规定了主要的加强用水管理的措施:实行水长期供求计划和水量分配,实行取水许可制度,实行用水收费和依法解决水事纠纷。在法治国家,政府及其行政部门的目的在于维护和实现公共利益,尊重和保障公民权利。部门主义和地方主义是立法本身必须克服的两大障碍。地方的权力及行为、部门的权力及行为必须以统一的法治作为导向,而不能以地方利益和部门利益为行为的导向。否则,环境与发展之间的协调,可持续发展战略的实施,只能流于形式。对于一个国家而言,部门主义和地方主义不仅有损法律尊严和政府形象,更有损于社会公众的整体利益和根本利益。在部门利益的驱动下,争取部门权力成为了行政部门在立法上的一种追求。由于立法上权力划分不明确,有的部门不顾及部门决策的关联性、综合性,仅依自己的部门规章即可进行执法活动,甚至漠视法律法规的规定,行政推诿和交叉执法的情况时有发生,“有利争着管、无利都不管”的现象,引起了公众的广泛关注。地方主义同样不利于可持续性发展。以淮河为例,“淮河流经豫、鲁、皖、苏四省,流域有1.5亿人口。1994年5月,国务委员宋健率团进行环保执法检查时发现,占三分之二的河段已丧失使用价值。”1995年,中国颁布了历史上第一部流域性法规———《淮河流域水污染防治暂行条例》。因为环境影响的广泛性、综合性,我们必须在立法上重视全面的战略,在重点保护和治理的同时,采取综合措施对待水资源的开发利用和管理。
四．中俄水资源保护立法比较及其启示
第一，《俄罗斯联邦水法》对水权作了详细而明确的规定，其中包括水体的所有权、使用权及其分类，水体使用权的获取、转让与终止条件，水体使用权的实施与保护．目前水权在我国还是一个新的概念，我国现行《水法》中仅对水体所有制作了规定，还很不完善．由于俄罗斯的水体所有制形式与我国类似，其水权制度值得我国借鉴．
第二，俄联邦和各州、区水法明确规定反对用水方面的垄断，注意保护其他用水户和公民的用水权益．目前在我国社会主义市场经济条件下，用水矛盾日益突出，正确处理好各种权益关系十分重要．
第三，摸清水资源家底．摸清水资源家底是建立水权制度的基础，也是进行用水管理的基础，关于这方面，俄罗斯的“水籍簿”工程有其特色．
第四，用水管理应实行流域一体化管理．我国的许多河流跨越多个省区，将整个流域作为一个整体实行一体化管理，对水资源的管理将更加有效．
第五，俄罗斯实行供水和污水处理一体化管理．水费中包括了用水费和污水处理费，供水企业要负责城市废污水的处理，实行达标排放，值得借鉴．
俄罗斯水资源管理经验的总结，也是中国水资源管理迫切需要改进的方面。中国目前的水资源尚缺乏联邦水法之类的法律基础，但是各国的水资源管理系统不可能遵循一个统一的模式，各国应该根据本国国情制定相应的法律或法规。中国正在日益重视与强化法治管理，因此，尽早制定一部具有中国特色的水资源管理法很有必要。为了达到水资源可持续开发利用的终极目标，需要更多地从水资源的开发、利用、治理，向配置、节约、保护和现代化管理方向转变。相信我们的水资源管理会逐渐步入良性循环的轨道。
参考文献：
[1]金瑞林 主编 环境法学 北京大学出版社 1999
[2]端润生 冉崇辉 俄罗斯水权与用水管理 水利发展研究
[3]俄罗斯联邦水法 1995
[4]万劲波 周艳芳 中日水资源管理比较 长江流域资源与环境 2002
